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从危机中寻找政府投融资平台公司的春天

从危机中寻找政府投融资平台公司的春天摘要: 编者按:改革开放四十年,沧桑巨变,各行各业都历经变迁。时代更迭,从广东、浙江等沿海地区经济迅速崛起到中西部崛起,政府融资平台公司在城镇化浪潮中,扮演着重要的角色。闯过两次世界经济危...

编者按:改革开放四十年,沧桑巨变,各行各业都历经变迁。时代更迭,从广东、浙江等沿海地区经济迅速崛起到中西部崛起,政府融资平台公司在城镇化浪潮中,扮演着重要的角色。闯过两次世界经济危机,经历过“四万亿”的蓬勃发展,如今又因负债泡沫过大而不得不寻求“市场化”和“实体化”转型。政府投融资平台公司的春天在哪里?

投融资

历史契机里的生长自1978年改革开放以来,广东、浙江等沿海地区经济迅速崛起。为推进城镇化建设,政府不断拓展城市基础建设资金来源,对政府资金渠道进行一系列的深化改革。城镇化的发展是改革开放后经济繁荣的直观呈现。

上海,这座浓缩了近代城市文化流金岁月的城市,它是改革开放初期一个绕不开的历史注脚,也是我国政府投融资平台公司的发祥地。1986年8月5日,国务院以“国函(1986)94号”文,批准上海采取自借自还的方式,扩大利用外资规模,旨在加强上海城市基础设施建设。也就是著名的“九四专项”。1987年,以“九四”谐音而定名的“上海久事公司”应运而生,成为中国第一家政府投融资平台公司,负责“九四专项”的的资金筹措、调剂和管理。

▲建造中的南浦大桥

“九四专项”中比较著名的项目是“南浦大桥”,该桥的修建是浦东开发建设的里程碑事件。南浦大桥位于上海市黄浦区董家渡,是上海市区第一座跨越黄浦江的大桥,也是我国第一次自行设计、建造采用双塔双索叠合梁结构,钢梁、钢板与螺栓之厚重当时创了历史纪录。曾是世界第三大叠合梁斜拉桥。规模之雄伟,建设周期之短,在我国桥梁史上少有。1991年12月1日正式通车。“南浦大桥”四字亦是小平爷爷所题写。

大桥跨越黄浦江连接黄浦区与浦东新区,是开发浦东的起步工程之一。当时小平爷爷对浦东开发十分重视,曾郑重地对中央几位负责的同志说:“我已经退下来了,但还有几件事,我还要说一下,那就是上海的浦东开发,你们要多关心。”而要开发浦东必须打通天堑黄浦江,南浦大桥的开建,是横跨浦东浦西的第一条通道。南浦大桥只是久事公司诸多项目中的一个代表。

上海久事公司在城市基建、工业技术改造、三产及旅游项目各方面发挥着卓有成效的作用。积极向从国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等金融机构筹措外资32亿美元,先后安排、审核、投资、管理308个“九四专项”项目,其中14亿美元用于投资建设了南浦大桥、地铁一号线、苏州河合流污水治理一期工程、虹桥机场候机楼改造、20万门市内电话扩容等五大市政基础设施项目。13亿美元用于华虹NEC电子、电真空公司、飞利浦半导体公司、上海冰箱压缩机、金阳腈纶等项目,为上海工业经济走上新台阶打下了基础。5亿美元用于建设华亭宾馆、虹桥宾馆、银河宾馆、龙柏饭店、建国宾馆、新锦江大酒店等项目。

由此,上海率先扩大利用外资,建成五大市政基础设施,为城市的长远发展创造了前所未有的机遇。久事公司的成立,为上海在城市建设投融资方面积累了丰富的经验,某种程度上改变了上海的发展史。

1992年,为防范债务风险,“上海市城市建设投资开发总公司”注册成立,是全国第一家专业从事城市基础设施投资建设的综合性投融资平台公司,开创政府借助平台公司实施市场化融资的先河。上海城投(集团)有限公司的前身即是上海市城市建设投资开发总公司,发展至今也成功的从单一的政府融资平台转型为政府投资主体、重大项目建设主体和城市运营主体。

地方政府投融资平台的成立,是城市基础设施建设投融资体制改革的一个创新,各地地方政府纷纷效仿,推动地方融资平台的建立,融资平台逐渐发展起来。

“四万亿”效应之后的平台公司发展 1994年分税制打破中央和地方之间旧的利益分配格局,地方政府事权财权不匹配,改革的规定造成地方政府既无力通过财政收入支撑刺激计划,也无法直接作为借贷主体进行融资。各地纷纷成立建设开发领导小组办公室的机构,统一规划和领导市政建设。

1997年爆发亚洲经济金融危机,中国努力扩大内需。此时平台公司的投融资职能,恰好满足地方基础建设的资金需求。随着城市化的发展,“经营土地,经营城市”的城市运营理念也逐渐兴起,这也为平台公司的成长提供了生长的条件。此后十年间,平台公司数量大量增加,前期融资平台只是在省、地级市两级,后期大部分区、县都设立了融资平台,并逐渐形成运作模式。

▲ 运作模式

2008年美国“次贷危机”影响,波及中国经济,国务院出台4万亿财政刺激计划。其中1万亿来自中央政府预算,其他3万亿则由地方政府负担。市场配置与政府宏观调控相结合,鼓励地方政府通过组建投融资平台筹措资金。在政策的推动刺激下,地方投融资平台公司的融资规模出现了快速增长,也埋下了财政风险或者金融债务风险。

▲ 2008-2016年中国GDP增长率比较

融资平台的增长侧面反映了中国城镇化的加速发展。改革开放前的城镇化率基本处于停滞状况。改革开放以来,经历40年的飞速发展,2017年中国城镇化率已达57.35%。城镇化快速发展的背后,离不开平台公司在基础设施建设和产业升级等方面发挥积极作用。

▲ 1997-2016年中国城镇化率

平台公司的加速发展,趋使银行与平台公司从原来的“贷方市场”变成了“借方市场”。然而,表面看似形势大好,危机也在暗流涌动。随着融资平台债务规模急剧扩大,地方债务风险不断积聚。根据国家审计署统计,截至2013年6月底,中国地方政府债务总额为17.89万亿元,与2010年底相比大约增加70%以上,这使得中央政府和地方政府的债务总量达到30.27万亿元,约为2012年国内GDP的58%。

平台公司承担了近40%的政府融资规模,带来了潜在的政府债务风险和区域性金融风险。地方债务潜在风险倒逼融资体制的改革,从2010年国发19号文《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》对融资平台进行清理规范;到银监会印发 [2013]10号《加强2013地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》,对融资平台贷款风险进行监管。

平台公司自身债务风险也在不断叠加。截至2016年7月数据显示,大批城投债于2015—2021年密集到期。2015年到期城投债券规模为5415亿元,之后持续走高, 2019年超过8000亿元,2021年高达11176亿元;偿债期限相对集中,未来几年偿付压力较大。

▲宋政:《地方政府债发行明显放缓城投债将成稳增长重要资金来源》和讯网

究其原因,离不开平台公司发展的弊端,不同程度存在着法人治理结构不完善、内部经营机制不健全、投融资创新不足、运营模式老化等问题。平台公司合规的融资,演变成了政府隐性债务的问题。2018年9月,中共中央办公厅、国务院《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》指出“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算,坚决防止‘大而不能倒’,坚决防止风险累积形成系统性风险。” 转型成为政府投融平台公司势在必行的抉择。

▲地方政府投融资平台公司发展阶段

时至今日,回看地方政府投融资平台公司走过的路,基本可分为四个阶段,如今正处于转型发展期。现有地方政府投融资体制下,解决问题的路径更多只能通过:提升资金使用效能、盘活城市存量资产、推动产业培育与升级等手段,最终开辟一条区域可持续发展的路径。平台公司迫切需要通过转化功能定位、激发内部活力,谋求转型发展。而这一切都离不开平台公司以往积累的城市资产及资源的加持,所以有人说城市兴,平台公司方可兴;城市败,平台公司则必败。

按照美国城市地理学家诺瑟姆提出的城市化发展 “S”型曲线理论,城市化发展速度在30%一70%之间呈加速状态。

▲城镇化发展阶段进入中后期

从危机中寻找政府投融资平台公司的春天

中国的城市(镇)化进程已进入快速发展的中后期。经济增长速度将从高速转为中速,发展动力从单纯依靠工业化转向更加多元和特色化,早已由粗放型的城镇发展走向新型城镇化。在城镇化进度加速的中后期,如何把握新型城镇化的多重发展机遇,政府与市场的双重压力之下,政府投融资平台转型已迫在眉睫。

平台公司转型的春天在哪里?根据银监会发布的《地方政府融资平台全口径融资统计表》,截至2017年末,全国共有政府融资平台9185家。此外,2549家曾经的政府融资平台已经被调出平台管理名单,不再承担政府融资功能。曾经占据相当数量规模的地方政府融资平台,俨然进入了料峭寒冬,如何成功走出困境迎来转型发展的春天?

▲各省融资平台分布情况(2017年末共有9185家)

理清城投公司的使命和定位,是地方政府投融创新和平台转型的首要问题。平台公司转型则首先面临三大主要问题:一是政企关系怎样理顺、债务风险怎样防控,资产怎样整治。二是初期转型剥离以后怎样拓展市场。三是,在业务发展的基础上,企业内部管理提升、人员搭建、绩效考核落地等企业组织架构环节如何优化。

各地平台公司在探索转型路上做了积极的探索,以下讨论两个值得借鉴的转型案例:

【天津泰达投资控股有限公司】天津泰达投资控股有限公司(简称“泰达控股”)前身是天津经济技术开发区总公司,成立于1984年12月。2001年成立天津泰达投资控股有限公司,对区属国有资产行使所有者职能,承担保值增值的责任。

泰达控股成立至今,在园区建设、市政公用事业运营的基础上,以天津开发区和滨海新区为主要投资、经营和服务区域,通过合资、收购等方式,成立或入资北方国际信托、长城医药保健品公司、恒安人寿等机构,全面进入生产制造、金融产业。泰达控股在以“资源经营”为核心的战略思想指导下,以自然资源、社会资源和品牌资源为主要经营领域,以天津开发区和滨海新区为主要投资、经营和服务区域,形成了多元的产业布局,建成了“金融是核心,公用事业是基础,新资源开发是方向”的产业格局。

2010年,泰达控股实现销售收入578亿元、总资产1612亿元,主要经营领域为区域开发与房地产、公用事业、制造业、金融和现代服务业等,下辖公司中有6家上市公司。

案例解析:泰达控股的转型探索,功能定位与运作方式均结合了区域特点和地方城市经济的发展诉求,在天津市、滨海新区重点项目和天津开发区统筹发展中,充分发挥区域开发优势,成就泰达品牌。在传统事业做大做实的基础上,积极介入有前景、有特色的新领域,实现收入多元化,形成完整的城市运营产业链。通过全金融牌照的整合逐步向综合性金融控股集团发展,促进实体经营和资本运营交叉融合、产业资本和金融资本相互渗透,实现良性互动发展,放大投融资功能。从单一的政府投融资平台成功转型为具备强大赢利能力的多产业集团公司。

【镇江国有投资控股集团有限公司】镇江国有投资控股集团有限公司(以下简称 “镇江国控集团”)原名镇江市国有资产投资经营公司,成立于1996年。从2014—2017年,镇江国控集团总资产从350亿元增长到495亿元,增长了41%;利润总额从持续多年亏损到目前各大业务板块整体盈利。

这得归功于2014年11月镇江市委市政府的一次改革,整合了全市30余家国有全资、控股企业、20余家参股企业的相关资产,把国控集团作为地方国有资本运营公司的试点单位,按照土地收储融资、国资流动运作、城市建设和产业投资发展三大功能分类整合重组,成立“一中心四集团”,构建了“国资委-国有资本运营公司-国有企业”三层管理架构,承担全市国有资本布局和优化重组的功能,列入市直属企业管理。由此,镇江国控集团走出了一条从地方政府平台公司向市场化运营实体转型的新路子。

案例解析:厘清政府与企业的关系,解决企业事权不清、功能定位模糊、主业不突出等问题。2016年以来,从战略上对公司属性、主业结构和发展目标进行了根本性调整,明确了“商业类国有企业、市属国有资本运营公司”的属性,以“股权管理、基金投资、金融服务、资产运营”为主业,逐步转型为产融结合型的地方金融控股集团。

业务多元化发展,以优势产业为主体,打造企业核心竞争力。2017年集团退出了不擅长的工程机械制造板块,配合新加坡方对中新合资江苏华通动力重工有限公司进行了清算。以做强做大金融板块为突破口,镇江国控将原来的六大板块,调整为以金融投资为核心的“1+N”型业务格局,加快以培育股权投资、基金投资和管理、资本运作为核心业务的金融投资板块,重点支持旗下镇江国投创业有限公司规范化、规模化、市场化运营,构建了基金“募、投、管、退”一体化运营平台,与航天科技集团、北汽产投、深创投、复旦科技园等央企和知名投资机构建立了战略合作关系,推动集团资本向金融板块集中,向具有核心竞争力的金融企业集中。面对错综复杂的形势,投融资平台公司转型更需讲究“因事因地因人”,没有绝对可仿效的转型案例,只有认清自身形势,明确自身定位,以高度战略高举高打谋篇布局才能赢得未来。

时局之下,平台公司转型升级要把握以下的规律:

1.打造城市综合运营平台,以增量带动存量资产。着眼于“增量资产”的获取与经营,经营性资产带动存量债务的甄别与剥离,形成良性循环。

2.发挥城投地方优势,挖掘新兴产业。例如资源枯竭型城市文化旅游型城市的转型,可以植入生态型产业。发挥国资引导作用,拉动市场自己和资源流向新兴产业,实现可持续发展和转型升级,实现城市与城投的共赢,推动区域可持续发展。

3.厘清政企关系,合理化资产布局。推动“融、投、建、管”一体化,协助政府提升财政资金使用效率和公共服务质量,是城投转型的附加值。融资平台的整合(如“一母N子”的整合模式)成为必然。资金集中规范、项目集中管理成为可能。未来定位介于政府跟市场之间的一个结合点,逐步实现平台公司市场化运作,活化现金流。

4,找准功能定位,实现产业升级。通过纵向一体化战略,实现从投融资平台到产业链运营平台的转变,做强产业深度。以战略为导向,整个公司重资产运作还是轻资产运营。城市的基础不仅在于建设,而在于产业,积极发挥产业的引导作用,推动产业升级是根本手段。

5,业务模式转型,多元化战略。通过横向多元化战略,实现区域内多元化城市建设运营领域的横向整合,做大产业规模。产业引导和引导投资、城市运营管理、金融资本运作是融资平台在后43号文时代的重点转型方向,也是投融资平台打造核心竞争力的基础。

综上所述,融资平台必须实现从单纯投融资到投资建设运营、从单一建设到建设运营一体化的转变,而纵向产业链一体化考验的是投融资平台公司在转型过程中应对各种项目运作、资本运营、投资、管理等各种风险的能力。在城镇化进度加速的中后期,平台公司要在市场化竞争中找到核心竞争力,实现成功转型,绝非一蹴而就,这是个系统的转变过程。

(图片来源于网络,侵权立删)

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