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城投公司的资金哪里来的

ziyue 06-10 134 抢沙发
城投公司的资金哪里来的
摘要: 作者:张五侠前言 上周无心之余写了篇《别再给违规举债穿EPC马甲了》,马上就收到了一些朋友怼我的消息,“我们县财政收入扣除保运转后所剩无几,还有历史债务要偿还,县里这么多的重点...

作者:张五侠

里来

前言

上周无心之余写了篇《别再给违规举债穿EPC马甲了》,马上就收到了一些朋友怼我的消息,“我们县财政收入扣除保运转后所剩无几,还有历史债务要偿还,县里这么多的重点项目都是点名要做的,不能搞F-EPC的话,你说这些要项目怎么做,不能只提问题不谈解决方案”,作为一名常在一线跟政府官员打交道的小司机,其实挺理解这些政府官员心中的苦,巧妇难为无米之炊,在财力非常有限的情况下,往往要在“发展”和“控债”之间寻找平衡,稍有不慎还可能因违规举债而被问责处分,这大抵是大部分城市特别是区县级政府的真实情况了,毕竟像北上广深这样的不缺钱的政府极少。

所谓兵马未动,粮草先行,政府投资项目怎么筹钱应该是最为困扰地方政府的问题之一,近些年来,由于政府项目的投融资政策调整频繁导致一个模式才刚刚被政府接受就被中央喊停了,地方政府也是无所适从。但以国办发43号文为起点,财叔开始对地方政府融资举债进行规范以来,摆在政府面前的融资方式应该是越来越清晰了,政府投资项目的投融资模式是一个大且复杂的命题,这里对此仅作一个简单的个人总结以回复上面那位的热心朋友,小司机已做好双手接砖的准备。

01、名门正派,三足鼎力

从国办发43号文开始,财叔就在开始“开前门,堵后门”的工作了,先后规范政府投资基金和PPP,禁止了政府购买服务融资和公益性资产融资租赁等违规举债方式,政府投资项目融资模式的正面清单已经是越来越清晰了。

1、政府债券

发行政府债券无疑是政府“最合规最正派”的举债方式,新《预算法》明确“在限额内举债内,通过发地方政府债券举借债务”,但实际中由于发行地方政府债券的额度受到政府债务水平、财力状况和经济发展状况等因素影响,即使债券额度每年都在递增(2019年新增了9000亿的债券额度)和提速(2019年提前两月下达),但中央分配至地方政府的额度相比融资需求还是十分有限,甚至有时发生债券额度分配至省里时,地市级抢占区县的债券额度,笔者经常听到区县的财政部门抱怨债券额度上报到市里时就被砍掉一大截,原因是市里要优先保障本级债券额度;另外,政府债券仅能解决项目的债务资金,甚至只能解决部分债务资金问题(专项债要求项目现金流能够履盖债券本息,若项目收益不足,项目可发行的债券额度会受到限制),项目的资本金仍然需要政府配套解决,所以,发行政府债券作为解决建设资金来源的渠道,实际中仍然会存在资金敞口。

政府债券分为一般债券和专项债券,一般债券针对的没有收益来源的项目发行的,用一般公共预算收入来偿还的政府债券;专项债券是针对有收益来源项目且纳入基金预算管理的政府债券,由于一般债券没有收益来源,为控制债务风险,财叔对一般债券的额度控制还是比较紧,专项债券至少面上是有还款来源保障的,财叔这些年的重心也转向了专项债券(2019年的专项债券规模已超过一般债券规模的2倍以上了),财叔先后出台了项目收益债、土储、收费高速公路、棚改等专项债券管理办法,由于土储、收费高速公路、棚改都明确了发债的标的项目,只能按部就班发行。

这里要重点介绍下项目收益债,除上述三类领域外,其它有收益来源的行业领域均可发行项目收益债,把项目收益债运用到极致的应该算是四川省了,该省在2018年就已经在水务建设、文化旅游、城乡基础设施建设、医院建设、生态环保、学校建设、工业园区等领域集合发行了专项债券(2019年也成功发行上述部分领域专项债品种),这些领域基本上涵盖了地方政府投资项目的全部类型,到这里,笔者也跟大家有同样的疑惑,为什么四川省可以把这些类型的项目策划包装发行专项债,专项债不是要有收益来源,那些项目有啥收益来源?其实试点项目收益债的通知(即财预〔2017〕89号)里已经说到在新增债务额度内,可由各省自行选择重点项目试点发行项目收益专项债,这只能说四川省是把专项债政策用到了极致,远远突破了传统的三大类专项债类别,这无形就扩大了专项债的的规模,四川省在《四川省项目收益与融资自求平衡地方政府专项债券管理暂行办法》(征求意见稿)中就明确了“项目收益专项债券支持方向包括但不限于:重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、土地储备、保障性安居工程(含棚户区改造)、交通(含政府收费公路)、公立医院、公立高校、水利、市政基础设施等领域”,这也充分说明项目收益债在其它行业领域应用还是有很大空间的,至于项目的现金流来源,四川省连水面经营权和河道景观经营专项收入都可作为防洪工程的项目现金流,你说还有什么现金流是不能被包装策划的,四川省开拓项目收益债的思路估计会被其它省份效仿,届时,地方政府就可以按专项债券的融资思路来策划项目了。

2、PPP模式

把PPP列入政府项目融资的工具显然会被PPP界的诟病,毕竟PPP不在于解决项目资金问题,更重要的是引入社会资本来实现提质增效,但回归到地方政府实际述求,笔者见过的政府之所以采用PPP大多是因为以前融资举债的老路子走不通了才被动选择采用PPP的,特别对于缺乏运营属性的工程类PPP项目更是如此。

PPP通过引入社会资本来提供基础设施和公共服务,一般由社会资本负责投融资、建设和运营维护,这就决定了PPP自带融资技能,当然PPP也不是个筐,什么都可以往里装的,可以无限制装的,为控制政府支出责任风险,PPP的支出责任有10%的上限,按财金10号文要求,对于支出责任超过5%地区还不能新增政府付费项目。因此,为合理统筹区域内的财承额度,对区域的项目进行顶层PPP规划也是很有必要的,防止PPP的一轰而上,出现真正适合采用PPP的项目因无财承额度而无法实施的局面,同时,在策划生成PPP项目的过程中,对项目有关联度的经营性资源进行充分挖掘,降低项目的政府支出责任,拓宽PPP的广度,这也是财金10号文的精神。

笔者上周聊的F-EPC模式经过合规转化也是能够以PPP模式实施的(具体可详见周月萍、周兰萍的《F+EPC模式的风险防范》),只是笔者见过某些地区本身财承空间还很充足,至今一个PPP项目都未实施,却偏要走歪路子采用F-EPC,真是阳光大道你不走,地狱无门你偏来。诚然,PPP不是万能的,但却是解决政府投资项目资金来源的一种方式,至今还有很多地方的政府官员认为PPP是拉长版的BT,都是政府在兜底回购,笔者此处不想作过多解释,地方政府是否能摒弃BT时代的眼光来看待PPP,不试一下,你怎么就知道PPP不好了呢?

3、存量资产盘活

存量资产盘活是地方政府拓宽资金来源有效途径之一,获得的资金可以用来解决新建设项目的资金来源。要盘活存量资产,首先要做资产的盘点和分析,这里的资产不仅包括有收费权的可以产生收益资产,也包括不能产生收益但通过设计交易对手后可产生现金流的资产;其次,就是利用资产证券化、PPP等方式将存量资产盘活。

经过这些年的城镇化发展,其实政府手中掌握了不少的存量资产,这些资产通常比较分散而且多处于闲置状态,笔者曾见到政府的公租房出现大面积的空置觉得非常可惜,通过资产的归整和盘活置换出资金用于新建项目也未尝不是一个选择。

02

二、天下武功,各成一派

除上述“最正统”的融资模式外,还有一些补充式的融资模式,像补充资金来源的上级奖补,像虽面上不合规但实际存在的国企融资,像在特定领域的授权经营模式和城市更新模式等,这里仅作简要介绍,不作是非对错分析。

1、上级奖补资金

考虑到上级奖补仅能作为部分类别项目的资金来源渠道之一,并没有普遍适用性,笔者对如何申请上级奖补也并不专长,只想表明上级奖补政策运用得当的话也可以解决项目的很大一部分资金来源,诸如交通、棚改安居、环境治理、教育、海绵城市和综合管廊等领域都有相应的奖补政策,这些上级奖补资金或多或少能够解决项目部分资金,这些上级奖补往往是无偿的,笔者在工作中曾遇到将矿山修复治理项目策划为山水林田湖草项目后获得了近80%投资额的上级奖补,农村污水项目以保护水源地的名义获得了近40%投资额的上级奖补,所以应用好奖补政策也是筹措资金的重要方式之一,这也是最容易被地方政府忽视的。

建议地方政府在策划生成项目的时候就应该考虑是否符合奖补政策要求,多生成一些国家鼓励方向的项目,可建立由财政、发改、环保、交通和水利等部门的组成的沟通协调机制,对奖补政策提早研究分析,提早谋划实施,以最大可能争取上级奖补支持。

2、国有企业融资

把国有企业融资作为政府投资项目的融资方式明显是一个违命题,因为早在43号文中就明确政府债务不得通过企业举借,这不是明显违背了43号文的规定吗?是的,政府投资项目让国有企业融资肯定涉嫌违规举债,这里笔者不是鼓励地方政府违规举债,鼓吹融资平台,只是想把政府投资项目的融资的所见所闻情况如实的写出来。在目前的体制下,要彻底斩断国有企业和政府的关系还是比较很困难的,至少目前做不到,国有企业的人事任命、资源倾斜都是本级政府直接主导的,实践中,往往不是国有企业不愿承担政府投资项目的融资职责,只是实在是没有能力承担,像笔者了解到的地市级国有企业,但凡经营情况和财务状况稍好一点的,都或多或少承担了公益性项目的融资职责,这类国有企业虽没有在银监会融资平台目录内,但实际上充当融资平台的角色,只是没有融资平台时代那么狂野了。

笔者曾遇到地方政府以委托代理方式将项目委托城投公司实施,资金由城投公司措施,政府按年度跟城投公司结算,但实际是否与城投公司按年结算就要看国库是否盈余了。虽然这种方式把政府投资项目交给国有企业融资是不可持续的,但国有企业承接政府项目也具有现实性,这也是为什么在去融资平台化后,很多地方政府开始意识到培育国有企业的重要性,将经营性资产整合后注入国有企业来提升国有企业的市场化融资能力,以实现间接为政府项目融资的目的。

3、授权经营模式

授权经营模式(也简称“ABO”)是由政府直接授权企业(一般为本级国有企业)按照市场化方式整合资源,由其负责项目投融资、建设和运营,政府按照绩效考核情况对其进行付费或补贴。这种模式咋一看,貌似PPP很相似,相同点两者都是按效付费模式,两者都可以解决项目建设资金问题。不同点是PPP有经过竞争性程序来选择社会资本的,ABO是直接授权的国有企业,PPP有经过前期论证识别,ABO是直接签署协议的。

早在2016年北京京投公司就轨道交通项目与北京市交通委签署了授权经营协议,后续各地也出现了公路、污泥处置和医院等类型项目采用ABO模式,这里不评价政府就这些项目采用ABO的动机如何。就合规性来看,到目前为止,ABO尚无政策文件支持该,是否涉嫌政府通过国有企业违规举债也不明确,但可以肯定的是,如果什么类型的项目都挂着ABO的名义实施,必然会加大地方政府债务风险,政府违规举债的风险依旧存在。从积极的方面来看,ABO可以厘清政府和企业之间的边界关系,让国有企业承接有一定收入的公益性项目,促使国有企业的转型升级。

建议地方政府区分不同的项目属性后再决定是否采用ABO,对于具有一定收入的强运营类项目,该类项目自身可以产生一定的收入,只是由于项目的外部性导致出现了政策性亏损,需要政府给予补贴才能实现财务自偿,经论证评估后可尝试采用ABO模式实施。最近,国开行对福州的轨道交通项目首次采用“成本规制”模式授信项目贷款267亿,成本规制是政府按照行业的正常标准制订出收入和成本的范围标准,以此测算财政补贴的方式,国开行的这种模式本质上也应该归为ABO模式。

4、深圳城市更新模式

深圳城市更新模式是主要是针对建成区(含旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等)进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动,其中综合整治类涉及改善城市基础设施、公共服务设施和市容环境的工程的按政府投资项目实施,费用由所在区政府、权利人和其他相关人共同承担;功能改变类的(如工业用土改商服用土,商服用土改住宅用土等)需要由权利人补缴土地出让金或加建城市基础设施或公共服务设施;拆除重建类的可以由产权所有人实施或通过市场方式(如招拍挂)确定实施主体,具体归纳如下。

政府投资项目,钱从哪里来?

由此可见,深圳城市更新模式可能解决城市更新改造过程涉及的土地征收、城市基础设施和公共服务设施的建设资金来源问题,实际上是实现了一二级土地开发联动,但该模式也仅限于深圳,除深圳作为计划单列市具备一定的立法权和敢为人先的开拓精神外,在深圳这个寸土寸金的地方,一二级开发的溢价是完成可以履盖配套的基础设施和公共服务设施的投入成本,其它的三四线城市较难有深圳这样的土地资源价值基础。

深圳城市更新模式是将旧建筑物拆除、配套保障房和基础设施一并交给的土地竞拍人实施,属于“毛地”出让,这与国土部要求的土地“净地”出让是有冲突的,但该模式作为未来解决城市更新项目的一种融资模式对于二线城市还是具有一定借鉴参考价值。

5、定购安置房模式

定购安置房模式是指政府通过市场方式(如招拍挂)将安置房的开发建设权交由市场主体实施,政府按照约定的单价向承接主体购买安置房,实践中多采用“定房价,竞地价”模式实施,即在土地招拍挂时约定安置房的回购单价,由土地竞拍人竞争土地出让价格,价高者中标,中标人将安置房建成后移交给政府进行安置,政府按照约定价格购买安置房。由于安置房建成后,政府要按照约定进行购买,所以该模式本质上是无法解决项目资金来源问题,但由于安置房的建设具有周期性,政府的付款通常会滞后,而且在土地出让时政府还会获得一笔不少的土地出让金,所以该模式是可以解决短期内安置房的建设资金不足问题。

实践中越来越多的地方政府采用该模式建设安置房,除该模式具备交钥匙的优点外,还有一个重要原因就是该模式可以解决短期内安置房建设资金问题,实现了“腾笼换鸟”,特别是在棚改专项债滞后发行的情况下。

03、写在最后的一点感受

绝对没有一种融资模式可以包打天下的解决政府项目的资金问题,对政府项目的投融资模式应该加强顶层设计,针对不同类型的项目选择最合理的融资方式,制订出区域的投融资规划蓝本来指引项目的融资,一方面可以确保政府项目融资的合规性,另一方面合理的融资方式应该也是成本最省的,节省的融资成本可以争取更多的空间;另外,就是加强项目的资金统筹管理,改变过去政府部门各自为政大干快干上项目的局面,上周五天津市发布的《关于市级政府投资项目统筹管理的意见》已经释放出这个信息,虽然政府项目融资模式规范之路走得很曲折,但方向仍然是前进的,不是吗?

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